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科学激活土地要素释放发展活力

经济参考报2020-04-14

  近日,中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(简称“意见”),这份文件对确保实现决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚目标任务和促进中国经济高质量发展具有重要意义。意见总共三十二条,其核心内容可以总结为“五大要素、三大方面”,即对土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素市场化配置进行了系统安排;主要是对要素价格、要素流动配置和要素市场运行机制三大方面做了方向性指导,要素价格要由市场决定,要素流动要自由、配置范围要扩大,要素市场运行机制要健全高效。

  土地是五大要素中最基本的要素。一方面,对任何一个地区,特别是欠发达地区以及乡村地区,土地是其唯一最方便获得和利用的要素,而且,只要激活土地要素,资本、劳动力和技术等其他要素才愿涌入;另一方面,土地管理在我国一直是重要的宏观调控手段,相比财政政策和货币政策,土地管理对宏观经济的影响更“立竿见影”。特别是在当前国内外形势复杂、经济下行压力较大的背景下,科学放松“地根”将对产业创新发展产生更直接有效的促进作用。

  意见用四条对土地要素市场化配置进行了安排,涉及建设用地、产业用地和土地管理体制三个问题。意见要求,建设用地市场必须是城乡统一的市场,而且要重视存量和低效建设用地的盘活,盘活的主要方式是市场机制;产业用地要重点健全工业用地市场供应体系,创新产业用地政策和使用方式;土地管理要在完善土地利用计划管理前提下,增强土地管理的灵活性。

  “道虽迩,不行不至;事虽小,不为不成”。好的政策重在落实。落实意见的同时,还要做好如下工作:

  一是完善土地产权制度和保护。产权制度是社会主义市场经济的基石,产权界定是市场交易的前提。进一步完善城市国有土地和农村集体土地的产权界定工作,实现各类土地产权统一登记,实现全面、平等和依法保护。

  二是充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。该意见最核心的精神就是“市场化”,全文中“市场”出现70次,“市场化”出现21次。为此,要健全城乡土地交易平台,为市场发挥作用创造条件,畅通各类主体供给土地渠道。减少划拨土地范围,扩大市场配置土地范围,切实将土地配置给拥有先进生产力的产业和主体,提升土地配置效率。

  三是处理好“存量”与“增量”关系。意见中第三到六条涉及土地,其中第三和第五条针对建设用地,而第五条聚焦于“盘活存量建设用地”,重视存量建设用地成为该意见的重要亮点。客观讲,中国土地配置最大的问题是利用效率低,即单位土地产值低。因此,土地要素配置的核心任务是盘活存量,充分贯彻落实“增存挂钩”制度,增量的规划数量要与存量的规划利用紧密结合,形成科学的挂钩激励机制。

  四是从城乡一体化发展高度建设土地市场。尽管城镇化依然是我国发展的主要方向,但乡村振兴作为现代化经济体系的新引擎值得重视。在当前世界经济下行风险加剧、不稳定不确定因素显著增多的背景下,乡村振兴对“六稳”具有特殊重要性。激活农村土地要素是实现乡村振兴的牛鼻子,要坚持贯彻永久基本农田特殊保护制度,创新农业设施用地政策,深化农村宅基地制度改革试点,深入推进建设用地整理,完善城乡建设用地增减挂钩政策,为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

  五是土地管理既要管得严,也要管得活。世界各国都注重土地的管理。以“多规合一”为基本目标,科学制定和完善国土空间规划。规划一经制定,就具有刚性,对土地利用不当和低效行为要及时制止。同时,对发展具有不确定,无法和不易规划计划领域的土地问题,要大胆放手,充分发挥市场的作用,积极探索混合产业用地供给、灵活开展“点状供地”等实践。

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