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土管法条例修订:土地增值收益有待明确

法制日报2020-04-09


  3月30日,自然资源部官网发布《中华人民共和国土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)(以下简称“条例草案”),向社会公开征求意见。

  条例草案是土地管理法重要的配套法规。新修订的土地管理法已于1月1日施行,在土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面进行了较大幅度的完善,亟需在条例草案中对改革措施的具体操作程序和授权立法的具体内容进行明确。

  条例草案缩小了征地范围,建立了集体建设用地入市制度,从而对土地增值收益进行优化分配,这是此次征求意见稿的亮点。

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  建设用地入市 打通城市和农村边界

  土地制度改革的一举一动都可能对乡村振兴有非常深远的影响。

  集体经营性建设用地入市,一直是健全城乡融合发展体制机制、推进新型城镇化的关键举措。

  过去,只有国有土地能直接入市,集体用地则必须“国有化”方能入市。1998年,全国人大常委会修订土地管理法提出,“农地转为建设用地,必须实行征地;从事非农建设,必须使用国有土地”。

  国有土地可以直接拍卖给开发商,但是集体土地则必须经过征收变更为国有土地之后才能入市交易。因此,不少集体土地被政府以较低的价格征用,再以较高的价格卖给开发商,农民在这个过程中基本没有享受到土地市场出让价格产生的利益,引发了不少征收过程中的矛盾。

  因而这次修法,农村集体经营性建设用地入市的内容备受关注。在集体土地入市改革之后,出让土地的收益将有望由村集体支配,村民也能从中获得直接利益,有望打破多年来农村土地不能直接进入市场流转的二元体制,为城乡一体化发展扫除制度性障碍。

  现行土地管理法删除了“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的条款,规定农村集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下,可以出让、出租给农村集体经济组织以外的单位或个人使用,使用者还可以通过转让、互换、抵押方式再次转让。

  条例草案作为土地管理法的配套细则,明确了集体经营性建设用地入市交易的条件,即“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途;产权明晰、已依法办理土地所有权登记;具备开发建设所需基础设施配套等基本条件”。

  北京圣运律师事务所主任王有银向法治周末记者介绍,现行土地管理法对于集体经营性建设用地的规定,不仅为集体土地进入市场提供了渠道,打通了城市和农村的边界,使农民的利益得到了保障。

  “在集体土地入市改革之后,出让土地的收益将有望由村集体支配,村民也能从中获得直接利益。商业和工业的入驻将会给当地带来新的增长元素,带动地方发展,农民的生活水平也会大幅提高。”王有银说。

  他认为,此次条例草案,通过完善集体建设用地入市制度,达到对土地增值收益的优化分配,从而照顾到农民和村集体利益。

  条例草案中对入市要求和程序上作了规定,但对于入市土地增值收益如何分配并未明确。

  王有银告诉记者:“根据现行土地管理法规定‘集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定’,但未提及入市土地增值收益分配。立法者或许认为‘具体办法由国务院制定’可以解决这一问题,但以‘税收法定’原则衡量,涉及增值收益课税问题并没有明确规定。”

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  从程序上进一步保障被征地农民利益

  近年来,土地征收补偿纠纷一直是在实践中难以忽视的问题。

  由于各地补偿标准不一致,在征地过程中许多纠纷都与此相关。2019年10月,广东诺臣律师事务所发布的《2018年最高院土地征收案件大数据报告》中显示,关于集体土地征收补偿金额争议的案件数量占比高达46.8%。

  鉴于此,现行土地管理法在征地补偿标准上作了较大的修订,以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费,而且在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费。

  现行土地管理法对土地征收补偿方面考虑了很多因素,王有银向法治周末记者介绍说,土地管理法将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定,从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

  具体到征收补偿标准和安置方案上,条例草案从程序上进一步保障了被征收农民的权利。

  条例草案第三十条规定:“征地补偿安置方案拟定后,县(市)人民政府应当在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内发布征地补偿安置公告,公告时间不少于三十日;多数被征地的农村集体经济组织成员认为补偿安置方案不符合法律、法规规定的,县(市)人民政府应当组织听证。”

  王有银认为,该条款充分保障了被征收农民提起建议的权利,也从立法上保障了被征地农民对安置方案不服、获得政府听证的权利。

  但京师律师事务所房地产诉讼法律事务部主任刘松鸿对此仍有忧虑,他提出,条文中的“多数”到底是多少需要明确,若修改为“三分之二以上”,则可以避免实践中遇到的难题。

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  为土地征收做足前置准备

  征地拆迁是关乎被拆迁农民日后生活的大事,现行土地管理法把原来的批后公告改为了批前公告。

  现行土地管理法第四十七条明确规定,县级以上地方人民政府拟申请征收土地的,应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估,并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日,听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

  条例草案在土地管理法的基础上对土地征收程序进行了细化,其中核心是维护农民权益。条例草案明确了土地现状调查、社会稳定风险评估、公告、听证、补偿登记和签订协议等法定程序的具体实施要求。主要包括:发布土地征收启动公告,开展土地现状调查和社会稳定风险评估;组织编制征地补偿安置方案;签订征地补偿安置协议等。

  对于批前公告的意义,自然资源部法规司法规一处副处长李文谦在接受媒体采访时表示,这保障了被征地农民的知情权,在征收土地之前,先要经过土地的调查,社会稳定风险性评估,然后还有一个听证的程序,如果被征地的农民多数不同意这个征地补偿安置方案的,要根据法律法规的规定和听证的情况,对补偿安置方案作出修改。

  条例草案中要求对社会稳定风险进行评估的规定,王有银分析,从目前的实际情况来看,征收过程进行社会稳定风险评估主要集中在几方面,包括在房屋征收的合法性、可行性、可控性、合理性;准备工作是否充分;项目实施是否会引起征收范围附近居民的不满;社会稳定风险防范对策和预案是否齐全等。

  “通过风险评估及早发现征收项目中存在影响社会稳定的隐患,并采取有效措施予以化解,是从源头上预防和减少征收矛盾纠纷,把问题解决在基层、解决在萌芽状态的重要举措,这无疑对保障被征收人的权益更加有利。”王有银说。

  刘松鸿认为,在土地征收前对土地进行现状调查确有必要,他向法治周末记者介绍,在实践中,常常遇到权属不清的房屋在签订补偿协议后产生征收补偿利益纠纷,如果提前对土地现状进行调查是可以避免的,“有了土地现状调查的程序,调查的内容包括土地的权属、地类、面积,以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等信息,在土地、房屋权属不清的情况下,将大大减少纠纷的发生”。

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