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央财副教授:用完善土地产权的市场化改革提振经济

新浪财经2020-04-07

  推进土地市场化,对应对当下的经济衰退具有重要意义。新冠疫情极大冲击了服务业、外贸等行业,对企业投资、居民就业、财政收入均有不少的影响。要减缓疫情带来的冲击,需要通过一系列改革措施鼓励投资、降低产业发展的成本。笔者认为,其中尤以放开住房与土地市场,完善土地产权为关键。

  一、建保障房不如放开住房与土地市场

  最近有学者提出,通过修建保障房等措施来拉动投资。但笔者认为,目前依靠修建保障房拉动投资的条件并不成熟。

  修建保障房至少要满足几个条件,包括地方政府有良好的财政状况、政府的债务率较低、房价在未来有大幅上涨空间等。但近年来,许多地方政府的财政收入颇为紧张,且政府的负债较多,不少地方已发生债务违约的事例。此时推动大规模保障房建设,政府缺乏财政资金,而强行要求金融机构借款有可能在未来带来更多的信贷违约,从而恶化政府信用,加大金融风险。政府向银行的借款,依赖于房价大幅上涨后出售部分房产来归还,房价的上涨又要求对土地供应的垄断,从而可能进一步压制土地市场的发展。

  更不用说,保障房建设将占用大量土地资源,挤占产业发展和商品房用地。而政府一旦介入投资,保障房成为公共资产,其处置就变得非常困难。价格跌了,政府要承担“国有资产流失”的风险而不敢转让处置;价格涨了,政府出让获利则与开发商无异。作为公共资产的保障房,其分配难免要牵涉不少人情与审计上的麻烦。而一旦政府大规模介入,会不断加强对住房与土地市场的管制。另外,保障房小区的社会治安相对较差,治理成本普遍比较高。

  简言之,修建保障房能在当下拉动部分建设投资,但有可能对经济制度与社会治理造成更长远的危害。

  如果要通过发展都市圈与建设住房拉动投资,更简单的方法,是加快大城市的土地与住房市场化改革。尤其应当放开大城市的限购政策,增加大城市的土地指标供应。

  限购政策降低了一些房地产企业拿地和建设投资的积极性,部分企业拿到土地后也不开工建设。建设用地指标的管制,限制了大城市郊区和都市圈的发展。限购的取消和土地供应的大幅增加,可以降低地价与房价,拉动投资和城市建设,从而满足居民的住房需求;可以促进都市圈的发展,为更多居民在都市圈居住创造条件;可以为政府提供财政收入,免去政府投资带来的债务难题。

  可以说,土地与住房的市场化改革是缓解经济衰退的良药。

  二、土地产权制度改革及地方实践

  土地的产权与市场改革尤其值得重视,因为这既可以在短期内降低居民与产业的土地成本,缓解疫情的冲击,长期内又可以促进都市圈的发展和乡村振兴。

  既有的改革多侧重于农地“三权分置”,但对农村建设用地的产权改革则较为滞后。尤其是对作为村集体建设用地一部分的农村宅基地,仍限制非集体成员获得其使用权。在自上而下计划分配建设用地指标的制度下,农村也往往难以获得指标。

  以下部分地区的案例或可为未来的改革提供启示,它们的共同之处是,

  完善土地产权,具体而言农村建设用地的使用权和转让权,建立土地市场,进而吸引社会资金去城乡结合部投资,最终促进了城市和乡村的共同发展。

  (一)深圳西柚小镇:社会资金参与城中村改造

  我们对城中村的印象,是满布在空中的天线网,狭窄而垃圾遍布的道路,下雨时不堪入目的臭水沟。但位于深圳市光明区公明街道下村社区的西柚小镇却与众不同。这里道路整洁宽敞,路灯明亮,引来网红餐馆入驻和不少市民常来打卡。

  西柚小镇没有拆除原来的城中村,而是引入深圳企业“盛荟实业”参与建设城中村。盛荟实业靠自有资金,租用村民一百多栋物业,租期15年,统一改造,引入了超市、餐馆,以及公寓酒店。随着产业的盘活和租金的提高,村民分到的收入也随之提高了。

  城中村改造的难点是宅基地的产权问题。既有制度不允许出租或转让宅基地,阻碍了社会资本进入农村。光明区政府通过多部门联合办公、会议纪要的形式,允许满足消防要求的城中村商家办理营业执照。这样以地方政策的形式来解决产权问题,为产权提供了地方的合法性保护。产权问题一旦解决,就可以吸引外来投资,改造基础设施,招商引资,最终将城中村变成一个网红打卡点。

  深圳改造城中村的经验,不是简单一拆了之,而是将土地的使用权开放给外来企业,吸引更多人参与建设城中村,同时让村民分享增值收益,从而实现了各方共赢。

  (二)佛山顺德:制度创新推进村级工业园改造

  顺德有三百多个村级工业园,不缺制造业,但是传统产业经营效益差,土地利用效率低,返回给村里的租金不高,对吸引人才、产业升级、发展现代城市有不小的障碍。

  顺德政府创新了六种方式开展村级工业园改造。比如,在龙江镇采用挂账收储模式:政府先借钱给村集体,村集体用这些钱收回出租给小业主的厂房,收回来的土地通过招拍挂方式出让,出让金中有一部分用来归还之前借政府的钱,其余的全部返还给村集体。虽然是土地国有化,但政府采用返还全部土地出让金的方式,激励村集体收回厂房,以提高土地利用效率。新改建的工业园容积率提高、设施更为现代,有助于更好地吸引科技型企业,促进产业升级。

  截至2019年11月,顺德全区382个村级工业园已有124个园区245个项目启动改造,97个园区启动拆迁,复垦复绿2626亩,新建厂房879万平方米。

  顺德的故事表明,在财政实力较好的地区,可以采用政府让利等多种方式,激励村庄改造。土地国有化与集体土地入市作为制度工具,可以互相补充,因地制宜,协同解决问题。

  (三)成都蛟龙港:建设在集体土地上的民营城市

  成都双流区蛟龙港是在农村集体土地上由香港蛟龙集团投资开发的一个工业园区。蛟龙集团向八个村庄租用了约4平方公里、期限60年的集体土地使用权。起初只是建立一个工业园区,之后伴随产业发展,吸引的工人越来越多,容纳聚集了10万人,餐饮、商业、娱乐、公寓等服务业也随之发展起来。这个园区的基础设施投资约100亿元,没有政府投资。园区内的企业年产值300亿元,税收7亿元。

  蛟龙港成功的关键,是企业从市场上获得集体土地,并拥有自主规划权。企业向村集体谈价,在市场上获得土地使用权,并对租来的4平方公里土地自主规划,在双流区政府备案。土地的市场化提高了村民的谈判地位,为村民带来了相比征地更高的收入。企业自行做规划有个好处,可以根据市场的需要布局,吸引更多人租用园区建的公寓和厂房。伴随蛟龙港内的企业不断升级,蛟龙集团也在不断增加投资,已经投资了一百亿元用于基础设施建设。

  规范运营的民营工业园可以帮大城市解决产业链配套问题,解决环保问题,帮农村解决就业问题。大企业需要配套,没有中小制造业做配套,大企业也难以在城市留下来。需要疏解人口的城市面临的很大问题是,小企业被赶走后,大企业跟着搬走了。而建设在集体土地上的民营工业园可以更好地容纳城市的中小企业,可以为政府创造税收,减轻政府的财政压力。

  本案例的启示意义在于:赋予企业和村庄合法的规划权以及土地转让权,极大提高了土地及空间的利用效率,降低了中小企业和居民的用地成本。这既可以解决就业问题,又可以创造税收,拉动投资。

  (四)成都青白江区福洪镇:以指标交易建设新城镇

  乡村发展需要产业和人口聚集。成都青白江区的福洪镇,是由成都和盛福洪投资公司投资建设,集制造、商贸和居住功能为一体的新型城镇。和盛福洪公司利用成都的土地指标交易政策,将复垦农房后集中的土地指标,集中在中心镇,打造人口规模更大的场镇,用于乡村制造业开发;另一部分指标则出让给成都农村产权交易所,获得每亩30万的指标出让收益,反哺前期建设城镇的基础设施投资。

  福洪镇的实践为解决农村地区稀缺的建设用地指标问题提供了思路。通过指标交易,可以促使农村重新布局;集中居住,既可以减少农村地区建设用地指标稀缺的问题,又可以促进人口聚集和产业发展。

  本案例的启示意义在于:假如西部地区能把土地指标卖到广东去,既可以促进空间资源的优化布局,降低广东的土地成本,又可以缓解本地振兴乡村的财政压力。

  三、土地市场化改革是解决问题的根本办法

  上述案例的共同特点是,通过改革完善土地产权,尤其是建设用地的使用权和转让权,增加土地供给,降低用地成本,从而为带动社会投资、发展产业提供更多的支持。

  首先,完善土地产权,降低土地的交易成本。深圳西柚小镇、成都蛟龙港,都是由地方政府通过政策赋予农村建设用地的使用和转让以更多便利的途径,从而降低了外来企业投资的交易成本。

  其次,吸引企业家参与,巧用社会资金。企业家是产业发展的核心,有了企业家的冒险和实验,才有可能发现适宜的产业。为乡村的土地权利松绑,有助于吸引外来企业家投资,从而为乡村带来更多的资金和技术。

  第三,通过制度创新,为城乡融合赋能。顺德的土地挂帐收储模式,激发村庄重新盘活土地。双流区政府赋予蛟龙港规划权和土地权,鼓励民营企业增加投资,最终打造了一个现代城市社区。社会企业兴办产业园区,有助于活化乡村,也有助于缓解财政压力。

  第四,善用市场机制。盘活土地资源、推进城乡融合要善用市场机制。比如,把土地指标的计划分配,转变成跨区域的可交易的发展权,有助于优化空间资源的配置,降低大城市的产业用地和居住成本,指标收益又可以为乡村振兴提供资金。

  近期,国务院下放了部分农用地转用的审批权,这有助于提高土地审批和项目建设的效率。但是,大城市的发展仍然受到建设用地指标的计划配置、宅基地转让权缺失等方面的束缚。如果能结合城市规划调整,放开大城市的住房限购政策,增加大城市的建设用地指标供应,提高容积率,并允许沿海发达省份和大城市向中西部地区购买建设用地指标,将有助于大幅降低沿海地区和大城市的土地使用成本,增加土地与住房供给,降低企业的用地成本与居民的居住成本,同时增加地方政府的财政收入,缓解财政压力和金融风险。

  总之,无论是对短期内应对经济衰退,还是在长期着眼于制度建设,市场化改革都是可以兼顾解决长期短期问题的重要方法。放开大城市住房限购政策,完善城乡土地产权,推进土地市场化,增加指标供应以及提升容积率,对应对当下的经济衰退具有重要意义。

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