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田园综合体 模式探讨与土地现状

今日头条2020-03-25

  土地难题

  土地问题一直被认为是田园综合体落地的难点之一。按照要求,农民是田园综合体的主体,且农业是产业链中的基础性产业,在一二三产业的互促融合发展形成大农业范畴。土地的有效足够供给,成为田园综合体建设的关键。

  作为休闲农业或田园综合体用地的门类存在多样性,包括农民自有住宅、闲置宅基地;农村集体建设用地;四荒地,荒山、荒沟、荒丘和荒滩;城乡建设用地增减挂钩;对投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等。但也存在多条用地红线:不得占用基本农田、不得超越土地利用规划、严禁随意扩大设施农用地范围。

  据了解,目前有些田园综合体建设采取的规避办法是:用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设;以建设临时生产用房名义进行修建;建筑采用架空结构,以满足不破坏耕作层的要求;修建木屋或钢架房,即使查处也能低成本拆除;以建设温室大棚的方式建餐厅;用可移动的集装箱和房车进行餐饮住宿活动。当然,以上“擦边球”方法存在较大不确定性风险,建议必要建筑设施应通过立项审批,申请建设用地。但这一办法实施起来相对困难,且拿地费用也相对较高。

  目前,田园综合体的主流土地获取方式有四种:采用土地银行的方式;建立以土地股份为基础的合作社;农村闲置宅基地及废弃园地的指标整理与农林复垦;土地置换、租赁、入股联营等。但这其中也有挑战。

  政策方面倒是呈利好趋势。对农村新产业新业态发展,政府已予以了用地支持,并探索建立保障机制。2018年的一号文件提出,允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展;完善农业用地政策,积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。

  也有专家认为,宏观政策利好下,田园综合体的土地依然还存在难题。这包括我国农民户均经营土地少,多为一家一户小规模经营,形成较为零散的地块,对田园综合体大面积的土地利用形成制约。也就是说,田园综合体的大量用地要获得很多农民的许可,利益主体众多且复杂多样化,对农业农村发展项目建设的积极性各有不同,一旦未达成统一意见,整个项目建设将受到不利影响。

  社会资本的挑战

  有观点认为,未来的乡村价值需要重估,其价值会有一个复合型、综合型的提升。乡村已不再是单一的农业生产载体,它还要解决美丽乡村的生态宜居问题,为城市人和周边人群的休闲度假、养身康体等一系列的高潜力价值需求提供载体。这也促推更多的社会资本“上山下乡”,发力田园综合体建设。

  田园综合体的业态模式为“农业+文旅+地产”,完善的田园综合体是一个包含农林牧渔、加工、制造、餐饮、旅游等行业,以农村用地为载体,以功能复合化、开发园区化、主体多元化为特征,融合“三生”功能的新型“三农”复合载体 。

  社会资本进入,为乡村形态改变提供了更多可能。旅游金融投资专家陈宇认为,企业承接农业,可以避免实力弱小的农户的短期导向行为,可以做中长期产业规划,以农业产业园区发展的方法提升农业产业,尤其是发展现代农业, 形成当地社会的基础性产业。

  不过,田园综合体运营团队等人才的欠缺,是目前田园综合体建设的一个难题,导致一些规划设计方向走偏,或难以落地。在他看来,在规划设计阶段,针对田园综合体的三产融合就要进行完整的体系化考虑,且农业规划要先行,在接入文旅布局,在社会资本进入后,必须要体制化考虑这个问题。

  区别于现代农业园区和农业综合体,田园综合体的产业构成除了农贸科教等,还有文旅康养、地产、会展、环保等业态,其充分考虑主客共享,不单追求经济效益,更要求综合效益。田园综合体的三个核心是田园生产、田园生活和田园景观。鲜明的品牌形象、便捷多样的交通方式、完善切实的主客共享、完善的游乐活动体系、特色化住宿餐饮体系、高绩效循环的农业体系等,是田园综合体的必备要素。

  农民利益需保障

  检视田园综合体成效的一个重要因素,在于农民利益保障几何。不管在田园综合体的概念还是落地实施中,农业、农民都处于前置状态,因为农民是田园综合体的核心主体。

  有业内人士人为,田园综合体利益分配架构中,农民收益主要来自三方面:以农村土地入股村集体公司和乡村运营平台,定期分红,或者出租土地获取租金;成为企业员工获取劳动报酬;土地及地上附着物一次性补偿。

  企业或平台公司的收益同样主要有三块:实现完整业态后,通过产业经营获取经营性收入;酒店、民宿社区等配套实现收益;周边配套土地升值。

  杨振之透露,现在的田园综合体更多是外来资本在做,所以具体的利益组织构建很关键。他表示,这个利益架构的搭建,应该是资本方、农民和政府三方来商量,而不能由单一方来主导。如果由资本来主导,农民的利益就很可能被侵占。在田园综合体建设中,现在还没有保护农民利益比较好的模式或模型。

  政府角色的走向就变得很关键。在田园综合体建设中,政府一般提供资金和政策支持,但出于招商引资等目的,政府选择与资本站在一起,并非不可能。杨振之建议,政府不应该作为利益相关者一方参与进去,而更应该是利益协调方或平衡者,更多站在弱势一方,也就是农民一方,保护原住民的利益,并考虑如何保持三农问题的均衡发展。

  另有业内人士认为,当下一个矛盾点是,政府出于招商引资目的,而田园综合体运营商并不具备足够的能力,如何做长产业链,提高延伸价值,农民利益如何保障等都是现实挑战。

  农民利益的保障,其实不仅仅是经济利益,还包括文化利益。在真正的田园综合体里,不仅有老农民,更有被乡村吸引、愿意从城市回归乡村、参与农村发展的新农民。他们需要在传统与现代间进行文化的构连和融合。实现传统和现代的对接沟通,田园综合体才更具市场价值。

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